Сетевое издание (ISSN 2308-9644) основано в 2013 году (свидетельство о регистрации Эл №ФС77-54909 от 26.07.13, выданное Роскомнадзором)
Учредитель и издатель: ФГБОУ ВО Башкирский ГАУ (ОГРН 1030204602669).
Редакция: 450001, Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. 50-летия Октября, 34.; тел./факс: (347) 228-15-11; e-mail: electronic_bsau@mail.ru ; journal.bsau.ru; главный редактор: д.т.н., профессор Габитов И.И.
УДК 94 (47+57): 338.2 (470.57)  Л.М.Семенова  К ВОПРОСУ ОБСУЖДЕНИЯ РЕФОРМЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ 14.04.2015

УДК 94 (47+57): 338.2 (470.57) Л.М.Семенова К ВОПРОСУ ОБСУЖДЕНИЯ РЕФОРМЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

УДК 94 (47+57): 338.2 (470.57)

Л.М.Семенова

К ВОПРОСУ ОБСУЖДЕНИЯ РЕФОРМЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

Ключевые слова: отраслевая структура управления; территориальная структура управления; советы народного хозяйства; реорганизация; упразднение; децентрализация управления, центр и регионы

Федеративные отношения в своем идеальном воплощении основываются на реализации эффективного сочетания интересов центра и регионов. Субъектами данного процесса выступают как федеральные, так и региональные политические элиты, имеющие серьезные возможности воздействия на функционирование вертикальных и горизонтальных коммуникаций и принимающие в них самое активное участие.
В СССР союзные органы власти определяли правила и полномочия подчиненных им региональных органов управления. В то же время  тогда существовали разнообразные институты их взаимодействия. Среди них выделим институты выборов, коллективных обсуждений какого-либо вопроса, коллективных обращений граждан и другие.
Либерализация политического режима, а также начало децентрализации управления в 1950-1960-е гг., конечно, не привели к автономизации региональной власти. Но власть сумела и позволила (по крайней мере, создала видимость) активно  обсуждать различные вопросы, прежде всего, социально-экономического развития страны и регионов. Поощрялся широкий обмен мнениями на партийных съездах, конференциях, собраниях, заседаниях партийных комитетов. Это называлось «повышением творческой активности партийных масс» и непременным и важнейшим условием успешного осуществления партией своей роли «коллективного вождя и организатора».
Широкое поле для исторического исследования представляет собой рассмотрение целого ряда вопросов, в частности, изучение вариативности восприятия региональными партийными органами различного уровня решений центральных партийных и государственных структур.
Особое место во взаимоотношениях союзного центра и регионов сыграло широкое повсеместное обсуждение в 1957 г. перехода от отраслевого принципа управления к  территориальному через советы народного хозяйства. Итальянский историк Дж. Боффа  заметил, что «в советской исто­рии был только один прецедент такого рода - обсуждение Конституции 1936 года»[1].
Задумав  реформу, перед февральским Пленумом 1957 г., Хрущев обратился в                ЦК КПСС с за­пиской "Об улучшении руководства промышленностью и строительством", предварительно обсужденной и одобренной Президиумом ЦК.
ЦК КПСС создал специальную комиссию в составе 49 человек для обсуждения этой записки. В комиссию вошли члены Президиума ЦК КПСС, секретари крайкомов и областных комитетов партии, министры. На заседании комиссии высказали свое мнение в поддержку предложений Н.С. Хрущева  25 человек, в том числе,  министры, руководящие партийные и со­ветские работники [2].
По результатам работы комиссии на февральский Пленум ЦК КПСС был вынесен вопрос "О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством". Пленум согласился с необходимостью кардинального изменения существующий структуры управле­ния [3].
Большим недостатком существующей структуры управления промышленно­стью и строительством материалами февральского (1957 г.) Пленума ЦК КПСС признавались ограниченные возможности местных партийных, советских и профсоюзных органов в руководстве хозяйственным строительством, сдержи­вающие их инициативы «в мобилизации сил предприятий и организаций на бо­лее полное и правильное использование местных резервов и возможностей».
После Пленума Президиуму ЦК КПСС и Совету Министров СССР были даны поручения по выработке конкретных предложений по перестройке руководства промышленностью и строительством в указанном на­правлении.
На протяжении десятилетий функционирования советской государствен­ной машины существовало правило, по которому (если решение по какой-то причине не засекречивали) процедура одобрения решений союзного руководства регионами предстояла сначала в центре, затем в регионах и так далее, вплоть до первичных организаций в производст­венных коллективах, организациях, учреждениях. Для того, чтобы эта процеду­ра состоялась, необходимо, чтобы все институты обладали соответствующим аппаратом и исправно функционировали: вовремя собирались, предлагали, отчитывались. Ни один из них не может ни опровергнуть вышестоящее решение, ни критиковать его, ни скорректировать. У них другая задача: довести распоряжение верхов до каждого первичного звена, расписать ответственность, установить сроки, обсудить, как преодолеть препятствия, могущие возникнуть на пути.
Принципы коллективного руководства очень характерно выразил Н.С. Хрущев на встрече с деятелями культуры в декабре 1962 г.: «Мы вас тут, ко­нечно, послушали, поговорили, но решать-то будет кто? Решать в нашей стране должен народ. А народ - это кто? Это партия. А партия кто? Это мы. Мы - партия. Значит, мы и будем решать, я вот буду решать. Понятно?»[4].
После февральского (1957 г.) Пле­нума ЦК КПСС и Совет Министров запросил мнение региональных и местных партийных и советских органов о новой организации управления промышленностью.
Несомненно, что закулисная борьба среди политического и хозяй­ственного руководства по поводу столь кардинального перехода от отраслевого принципа управления к территориальному особенно остро велась именно в Мо­скве. Некоторые высказывались весьма решительно. Так на вопрос Н.С. Хру­щева по поводу создания совнархозов председатель Госплана СССР Н.К. Байбаков пишет: «Я ответил, что к этой идее отношусь отрицательно. Так как нельзя ликвидировать министерства оборонной промышленности, топливно-энергети­ческой, сырьевые и машиностроительные. Если необходимо проверить целесо­образность организации совнархозов, то лучше начать с таких отраслей, кото­рые связаны с непосредственным обеспечением населения товарами и продо­вольствием. То есть передать в ведение совнархозов местную промышленность, пред­приятия легкой и пищевой промышленности. В ответ Хрущев сказал, что ради этого не следует создавать совнархозы» [5].
7 марта 1957 г. был собран  актив Башкирской областной партийной организации по обсуждению решений февральского Пленума. Пер­вым секретарем обкома КПСС С.Д. Игнатьевым было замечено, что "это, пожа­луй, единственное собрание, на которое мы пришли без заранее приготовленно­го проекта постановления"[6]. Возможно, первый секретарь был готов к лю­бым неожиданным высказываниям актива. Хотя к этому времени стало известно, например, что собрание партийного актива г. Москвы уже одобрило предпринимаемые шаги союзного руководства в этом направлении.
В докладе первого секретаря Башкирского обкома выделялись конкретные примеры отрицательного влияния ведомственности на руководство промышленностью и строительством, затрудняющие комплексное развитие хозяйства экономического района, нару­шающие нормальные территориальные связи между предприятиями разных от­раслей промышленности, мешающие полному использованию резервов произ­водства.
Бюро Башкирского обкома поручалось с привлечением квалифициро­ванных хозяйственников, специалистов, опытных партийных работников про­должить и завершить выработку предложений о новой территориальной структуре управления промышленностью в республике для представления в ЦК партии.
При первоначальном обсуждении на партийных собраниях структуры Башкирского совнархоза в течение марта, было высказано почти единодушное мнение о нежелательности создания производственных или отраслевых отделов в со­ставе совета с тем, чтобы «не до­пускать мелочной опеки и вмешательства в оперативную деятельность комби­натов, трестов, управлений»[7]. Однако, впоследствии, под давлением союзного руководства, эта структура была значительно изменена.
Во время обсуждения структуры совнархоза высказывались любопытные предложения. Так, главный инженер объединения "Башнефть" предлагал организовать в Башкирии Главное управление нефтяной промышленности и подчинить ему всю остальную промышленность республики. Или Стерлитамакский содовый завод, который давал 40% всей продукции кальцинированной соды в СССР, подчинить прямо Москве. Секретарь Уфимского горкома КПСС предлагал Саткинский, Минъярский, Усть-Катавский районы Челябинской области включить в состав Башкирии, так как промышленность этих районов работала на сырье и почти не зависела от Челябинской области[8].Чуть позже с аналогичной репли­кой "отдать часть Татарии Башкирии" выступил секретарь Октябрьского горкома партии [9]. Начальник объединения "Башнефть" С.И. Кувыкин уже тогда го­ворил о целесообразности создания Высшего совета народного хозяйства, «если уж министерства будут ликвидированы»[10]. Им же были предложено объединение всех предприятий в совнархоз, но без нефтя­ной промышленности.
Если характерной чертой обсуждений в низовых партийных организациях стала полная поддержка решений партии о переходе от отраслевого принципа управления к территориальному, то на уровне обсуждения в обкоме  высказывались возражения, особенно руководителями нефтя­ной, энергетической, машиностроительной промышленности республики [11].
После выступления руководителя "Башнефти", первый секретарь обкома С.Д. Игнатьев по этому поводу выразился следующим образом: «Я не думал, что некоторые товарищи на собрании утратят настолько чувство такта, что и после того, как февральский Пленум предрешил вопрос о ликвидации мини­стерств, будут тянуть нас назад, воевать за сохранение министерств»[12].  Таким образом, партийная дисциплина требовала подчиняться решениям центра.
Обсуждение реформы 1957 г. в СССР прошло по всем ступеням партийной иерархии. Оно действительно носило демократический характер, хотя и было несколько заформализованным. Предложения, как правило, касались повышения  эффективности планируемых мероприятий. Вместе с тем в ходе обсуждения выражались серьезные опасения возможных экономических ослож­нений, прежде всего, местничества и сложности оперативного руководства большим количеством предприятий.
Сделав некоторую паузу, давая региональным партийным организациям время для обсуждения необходимости замены отраслевого принципа управления промышленностью на территориальный, Н.С. Хрущев только 30 марта 1957 г. в печати  опубликовал тезисы своего доклада "О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством" для всенародного обсуждения.
В высказанных предложениях после публикации тезисов Н.С. Хрущева целесообразность и необходимость реформы уже не стави­лись под сомнение.
Постановлением бюро Башкирского обкома партии и Совета Министров   БАССР от 2 апреля 1957 г. «О подготовке мероприятий, связанных с реоргани­зацией управления промышленностью и строительством» создавалась комиссия во главе с секретарем обкома Г.Ф. Шафиковым. Комиссия должна была обобщить и изучить предложения, высказанные на собраниях трудящихся  и вынести свои предложения на рассмотрение бюро обкома. В предложениях предусматрива­лись вопросы структуры и штатов аппарата совнархоза, кандидатуры основных руко­водящих кадров, размещение новых органов, вопросы организации управления  предприятиями промышленности и строительства, находившихся ранее в со­юзно-республиканском и республиканском подчинении[13].
Затем, после широкого обсу­ждения на собраниях и печати, с учетом поступивших замечаний, предложений и изменений, схема управления промышленностью и строительством была вы­несена на рассмотрение пленума Башкирского обкома КПСС 19 апреля 1957 г.
По сравнению с проектом организационной структуры совнархоза, обсу­ждавшимся в марте 1957 г. до публикации тезисов Хрущева, в нем произош­ли значительные изменения. Изменялась структура территориального органа управления. Рекомендуемая тезисами Н.С.Хрущева непосредственная связь между совнархозами и предприятиями была полностью опосредована через от­раслевые управления.
Официальная оценка всенародного обсуждения тезисов доклада Н.С. Хрущева была опубликована в газете "Правда". С 30 марта по 4 мая 1957 г. в стране  состоялось более 514 тыс. собраний, на которых присутствовало 40820 тыс. трудящихся, из них свыше 23000 тыс. че­ловек выступили со своими предложениями и замечаниями по вопросам улуч­шения руководства промышленностью и строительством. В газетах выступило более 68 тыс. человек[14]. В Башкирии в  обсуждении тезисов доклада Хрущева также по официальным данным приняло участие  около 200 тыс. человек, при этом было внесено около 16 тыс. различных предложений[15].
Таким образом, необходимо констатировать, что местным партийным и хозяйственным аппаратом была проделана большая предварительная работа по выработке организационной структуры советов народного хозяйства и переподчинению промышленных предприятий. Однако в перспективе в масштабах всей страны союзные органы по собственному замыслу осуществили реорганизацию системы управления по территориальному принципу.

Список литературы:

  • Дж. Боффа. История Советского Союза. М., 1990. Т.2. с.483.
  • Колбенков Н.Ф. Совершенствование руководства промышленностью СССР в 1956-1960 гг.  М., 1961. с.63.
  • КПСС в резолюциях... Т.9. сс.167-175.
  • Ромм М. Четыре встречи с Н.С. Хрущевым. // Огонек.  1988. № 28.  с.8.
  • Байбаков Н.К. Сорок лет в правительстве.  М., 1993. с.73.
  • Государственное казенное учреждение Республики Башкортостан Центральный архив общественных объединений Республики Башкортостан  (далее – ГКУ РБ ЦАОО РБ). Ф. 122. Оп.ЗЗ. Д.582. Л.208.
  • ГКУ РБ ЦАОО РБ. Ф. 122. Оп.ЗЗ. Д.582. Л.45.
  • ГКУ РБ ЦАОО РБ. Ф. 122. Оп.ЗЗ. Д.582. ЛЛ.115,116,90.
  • ГКУ РБ ЦАОО РБ. Ф. 122. Оп.ЗЗ. Д.421. Л.45.
  • ГКУ РБ ЦАОО РБ. Ф. 122. Оп.ЗЗ. Д.582. Л. 146.
  • См., например, Ф.122. Оп.ЗЗ. Д.421.Л.32-34, Л.67.
  • ГКУ РБ ЦАОО РБ. Ф. 122. Оп.ЗЗ. Д.582. ЛЛ.201, 204, 207.
  • ГКУ РБ ЦАОО РБ. Ф. 122. Оп.ЗЗ. Д.471. Л. 13.
  • Правда. 1957. 8 мая.
  • Советская Башкирия. 1957. 31 июля.

Аннотация
Органы власти в СССР определяли правила и полномочия подчиненных ему региональных органов управления. Изучение вариативности восприятия региональными партийными органами различного уровня решений центральных партийных и государственных структур представляет значительный интерес для исследователей. Особое место во взаимоотношениях союзного центра и регионов сыграло широкое повсеместное обсуждение перехода от отраслевого принципа управления к  территориальному через советы народного хозяйства в 1957 г. При первоначальном обсуждении планов реформы 1957 г. на уровне Башкирского обкома  руководителями нефтя­ной, энергетической, машиностроительной промышленности республики высказывались возражения.    Местным партийным и хозяйственным аппаратом была проделана большая предварительная работа по выработке организационной структуры советов народного хозяйства и переподчинению промышленных предприятий. Однако в перспективе в масштабах всей страны союзные органы по собственному замыслу осуществили реорганизацию системы управления по территориальному принципу.

Сведения об авторе
Семенова Ленара Маузатовна, кандидат исторических наук, доцент кафедры истории и культурологии ФГБОУ ВПО Башкирский ГАУ. 450001, г.Уфа, ул.50-летия Октября, д.34. Тел. 228-06-17. E-mail:  sufia2003@rambler.ru

Ó Семенова Л.М.

UDC 94 (47 + 57): 338.2 (470.57)

L.M.Semenova

ON DISCUSSION OF DECENTRLIZATION REFORM

Key words: branch management structure; territorial management structure; councils of national economy; reorganization; abolition; decentralization of management, the center and the regions

References:

  • Boffa J. Istoriia Sovetskogo Soiuza [History of the Soviet Union]. Moscow, 1990.  Vol.2, p.483.
  • Kolbenkov N.F. Sovershenstvovanie rukovodstva promyshlennost'iu SSSR v 1956-1960 gg. [Improving management of industry of the USSR in 1956-1960]. Moscow, 1961. p.63.
  • KPSS v rezoliutsiiakh [The CPSU in Resolutions]. Volume 9, pp.167-175.
  • Romm M. Four meetings with N.S. Khrushchev. Ogonyek [Spark]. 1988, No. 28, p.8.
  • Baybakov N.K. Sorok let v pravitel'stve [Forty years in the government]. Moscow, 1993, p.73.
  • State public institution of the Republic of Bashkortostan. Central Archive of public associations of the Republic of Bashkortostan (hereinafter – SPIRB CAPBRB). F. 122. Inv.list 33. File 582, p. 208.
  • SPIRB CAPBRB. F. 122. Inv.list 33. File 582, p.45.
  • SPIRB CAPBRB. F. 122. Inv.list 33. File 582, pp.115, 116, 90.
  • SPIRB CAPBRB. F. 122. Inv.list 33. File 582, p.45.
  • SPIRB CAPBRB. F. 122. Inv.list 33. File 582, p. 146.
  • See F.122. Inv.list 33. File 421, pp. 32-34, 67.
  • SPIRB CAPBRB. F. 122. Inv.list 33. File 582, pp. 201, 204, 207.
  • SPIRB CAPBRB. F. 122. Inv.list 33. File 471, p. 13.
  •  Pravda [True]. 1957. May 8.
  •  Sovetskaya Bashkiria [Soviet Bashkiria]. 1957. July 31.

Summary
The state government in the Soviet Union defined the rights and powers of subordinate regional authorities. The study of the ways regional party bodies understood and executed resolutions made by the central party and state structures is of great interest to researchers. A special part in relations between the center and regions was taken by a broad discussion of the widespread transition from industrial to the territorial principle of management through councils of national economy in 1957. During the initial discussion of reform plans in 1957 at the Bashkir regional committee leaders of the oil, energy, machine-building industries of the Republic expressed objections. Local party and economic apparatus had performed a large preliminary work on development of the organizational structure of the economic councils and relocating industries. However, in terms of the perspectives for the whole country party bodies conducted restructure of the management system on the territorial basis.

 

Author’s personal details
Semenova Lenara Mauzatovna, candidate of Historical sciences, Associate Professor of the History and Cultural Studies chair. Bashkir State Agrarian University. 450001, 34, 50-letiya Octyabrya Str., Ufa. Phone: +7 (347) 228-06-17. E-mail: sufia2003@rambler.ru

 

Ó Semenova L.M.


Возврат к списку